森林覆蓋率大幅下降 應(yīng)沿用《森林法實(shí)施條例》統(tǒng)計(jì)口徑

文/孫久靈

《2021中國(guó)林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》公布了各省（區(qū)、市）新口徑森林覆蓋率。各地的森林覆蓋率與第九次全國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)（2014-2018年）相比下降的省份有20個(gè)，如青海省的森林覆蓋率由5.82%下降到2.21%，降幅-62.03%；江蘇省由15.2%下降到7.22%，降幅-52.50%；寧夏由12.63%下降到9.88%，降幅-21.77%；連續(xù)45年保持森林覆蓋率全國(guó)首位的福建省也由66.8%下降到65.12%。通過實(shí)施林業(yè)重點(diǎn)工程大規(guī)模推進(jìn)國(guó)土綠化，我國(guó)森林覆蓋率由二十世紀(jì)七十年代中期的12.7%提高至24.02%，但由于實(shí)施多年統(tǒng)計(jì)森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)口徑的變化，導(dǎo)致大量綠化成果未納入統(tǒng)計(jì)范疇。主要問題如下：

1.新的森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)只計(jì)算基于“國(guó)土三調(diào)”林地內(nèi)的森林；計(jì)算口徑范圍縮小，導(dǎo)致森林覆蓋率下降。根據(jù)自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于共同做好森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的意見（自然資發(fā)〔2022〕5號(hào)）規(guī)定：森林覆蓋率指標(biāo)應(yīng)覆蓋并僅限于“三調(diào)”及其國(guó)土變更調(diào)查的全部林地范圍。由此，原計(jì)算森林覆蓋率的城市建設(shè)內(nèi)森林、城市道路綠化帶、農(nóng)田林網(wǎng)、園地的經(jīng)濟(jì)林均不在統(tǒng)計(jì)口徑范圍。而林業(yè)系統(tǒng)一直以來(lái)按照《森林法實(shí)施條例》第二十四條規(guī)定計(jì)算森林覆蓋率，是指以行政區(qū)域?yàn)閱挝簧置娣e與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)口徑范圍縮小，導(dǎo)致森林覆蓋率下降，造成大量綠化成果未納入統(tǒng)計(jì)范疇。

2.新的森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)口徑對(duì)“森林”的定義發(fā)生了改變，外延縮小；覆蓋度在30%至40%之間的灌木林不在森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)范圍。新的森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)方法，即森林覆蓋率等于森林面積占土地總面積的比重，森林面積等于喬木林面積、竹林面積、國(guó)家特別規(guī)定灌木林面積之和。按照自然資源部 國(guó)家林業(yè)和草原局關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知（自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)）和自然資源部關(guān)于印發(fā)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》的通知（自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)）對(duì)國(guó)家特別規(guī)定的灌木林進(jìn)行了重新定義，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區(qū)，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。其取消了原林業(yè)系統(tǒng)規(guī)定的喬木分布（垂直分布）上限以上，或熱帶亞熱帶巖溶地區(qū)、干熱（干旱）河谷等生態(tài)環(huán)境脆弱地帶以及以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的灌木經(jīng)濟(jì)林作為森林的規(guī)定。原林業(yè)系統(tǒng)規(guī)定灌木覆蓋度30%以上，現(xiàn)在要40%以上才認(rèn)定為森林，由此導(dǎo)致灌木覆蓋度在30%至40%之間的灌木林均不在森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)范圍。

3.國(guó)土堅(jiān)持按現(xiàn)狀認(rèn)定地類，深刻影響森林覆蓋率計(jì)算。園地與耕地、林地等屬于一級(jí)地類，其包括果園、茶園、橡膠園地、油料園地和其他園地二級(jí)分類；大部份園地與《森林法》按照用途分的五大林種中的經(jīng)濟(jì)林重疊，按《森林法》其用地為林地。如林地上種植了《森林法》鼓勵(lì)發(fā)展的果樹等經(jīng)濟(jì)林，國(guó)土變更調(diào)查將其調(diào)查為園地，地類就不在是林地，其直接影響森林覆蓋率計(jì)算?！?021中國(guó)林草生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告》公布的34個(gè)省級(jí)單位森林覆蓋率（2021年）顯示比第九次森林資源連續(xù)清查（2014-2018年）下降的省份有20個(gè)，根源就是森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)首次以國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)為統(tǒng)一底版，僅限于林地范圍，國(guó)土年度變更調(diào)查將在林地種植經(jīng)濟(jì)林調(diào)查為園地是一個(gè)重要因素。

森林覆蓋率指標(biāo)是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職政績(jī)考核的重要約束性指標(biāo)。按照新的森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算后的森林資源數(shù)據(jù)，與各省市所制定的“十四五”規(guī)劃目標(biāo)值均存在較大差距，根源就是森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)口徑的變化。提高森林覆蓋率是我國(guó)向世界展示碳中和目標(biāo)的一個(gè)窗口，是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略選擇；也是深度參與全球氣候談判，開展國(guó)際合作與斗爭(zhēng)的需要。

為此，建議：

1.統(tǒng)計(jì)森林覆蓋率口徑繼續(xù)沿用《森林法實(shí)施條例》規(guī)定的方式?！渡址▽?shí)施條例》第二十四條規(guī)定森林覆蓋率，是指以行政區(qū)域?yàn)閱挝簧置娣e與土地面積的百分比。森林面積，包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國(guó)家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。林業(yè)系統(tǒng)實(shí)施多年的森林覆蓋率計(jì)算口徑是經(jīng)過實(shí)踐證明能夠充分反映我國(guó)國(guó)土綠化成果。根據(jù)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》，到2035年全國(guó)森林覆蓋率要達(dá)到26.00%，我國(guó)目前森林覆蓋率為24.02%，增加近2個(gè)百分點(diǎn)，從數(shù)值上來(lái)看不大，但從國(guó)土面積來(lái)看，2個(gè)百分點(diǎn)就是接近19.2萬(wàn)平方公里。我國(guó)土地資源有限，通過擴(kuò)大造林面積增加森林資源的空間不足；當(dāng)前大規(guī)模國(guó)土綠化重點(diǎn)從注重增加森林面積轉(zhuǎn)向面積和質(zhì)量并重，

并將工作重心向提高森林質(zhì)量?jī)A斜。為此，我國(guó)大規(guī)模國(guó)土綠化成果需要精準(zhǔn)體現(xiàn)，不能人為改變統(tǒng)計(jì)口徑降低森林覆蓋率。

2.各類被調(diào)查為園地的經(jīng)濟(jì)林納入森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)范圍。根據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)，我國(guó)有園地3.03億畝。將園地分類中的果園、茶園、橡膠園地、油料園地和其他園地中的木質(zhì)經(jīng)濟(jì)林按照林地政策管理；這些園地本就屬于《森林法》中經(jīng)濟(jì)林范疇，有嚴(yán)格的法律法規(guī)和明確的管理部門，按照林地管理符合行業(yè)發(fā)展屬性要求，對(duì)完成森林覆蓋率約束性指標(biāo)有重要意義。

3.灌木覆蓋度在30%到40%的灌木林應(yīng)繼續(xù)在森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)范圍。灌木林地覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)由30%提升到40%，覆蓋度30%到40%之間的灌木不再認(rèn)定為灌木林地，不符合林業(yè)發(fā)展實(shí)際，林業(yè)系統(tǒng)執(zhí)行覆蓋度大于30%的認(rèn)定為灌木林地已經(jīng)20余年，實(shí)踐證明符合我國(guó)林業(yè)國(guó)情，是尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，高質(zhì)量地綠化祖國(guó)，充分反映綠化成果體現(xiàn)。