高度關(guān)注“林耕矛盾”深刻影響國土綠化空間

原創(chuàng) 務(wù)林人 務(wù)林人 2025年07月18日 09:59 福建

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高度關(guān)注“林耕矛盾”深刻影響國土綠化空間

文/孫久靈

根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，我國有耕地19.18億畝，林地42.62億畝。耕地和林地是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的基礎(chǔ)，又彼此相輔相成，互相影響。當前，耕地保有量、林地保有量和森林覆蓋率都是地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職政績考核、林長制、田長制考核的重要約束性指標。近年來，通過毀林開墾來完成耕地占補平衡任務(wù)的現(xiàn)象已經(jīng)成為較為普遍性的問題，現(xiàn)狀生態(tài)建設(shè)和耕地保護空間目標存在沖突，需統(tǒng)籌耕地和林地保護。主要問題如下：

1.耕地保護目標和耕地占補平衡擠壓造林綠化空間。近年來，面對國土“三調(diào)”顯示的耕地面積下滑態(tài)勢，有關(guān)部門完善措施，嚴格用途管制、嚴格考核監(jiān)管，全國耕地總量實現(xiàn)了2021年、2022年、2023年三連增。中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強耕地保護提升耕地質(zhì)量完善占補平衡的意見，要求落實新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護面積不低于15.46億畝；國家改革了耕地占補平衡制度，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補平衡管理。地方上為完成耕地保有量指標，將一部份原是植樹造林地塊恢復(fù)為耕地，導(dǎo)致林地面積減少，進一步擠壓了國土造林綠化空間。

2.國土調(diào)查中“其他草地”分類縮小了造林空間。根據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，全國草地面積39.68億畝；其中“其他草地”為7.61億畝，占全國草地總面積的19.18%。“其他草地”指的是樹林郁閉度＜0.1，表層為土質(zhì)，生長草本植物為主，不用于放牧的草地?！捌渌莸亍倍嗍橇謽I(yè)部門之前分類的宜林地，一般情況下“其他草地”和林地、耕地是在一個行政區(qū)域內(nèi)占比最多的三種地類。耕地后備資源和林地后備資源均在“其他草地”內(nèi)包含著。2023年11月22日自然資源部印發(fā)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號）規(guī)定列入“耕地后備資源”的“其他草地”，按照未利用地管理，不納入草原管理范圍，解決了一部份“其他草地”作為耕地后備資源問題。除此之外的“其他草地”按照農(nóng)用地管理。按照《草原法》規(guī)定，草原不能種樹，“其他草地”中更適合植樹造林的地塊因《草原法》限制無法進行造林綠化。

3.國土調(diào)查按實地現(xiàn)狀認定地類，造成了一部份林地流失。國土調(diào)查按實地現(xiàn)狀認定地類，即社會上通俗講的“所見即所得”，反映調(diào)查時點的土地利用現(xiàn)狀；在“三調(diào)”和國土年度變更調(diào)查中，間作農(nóng)作物的林地被調(diào)查為旱地等非林地類，是林地面積減少的重要原因；同時一些地方在當年采伐、當年無法完成更新造林的，次年更新造林前會種植一茬農(nóng)作物的情況，這是不違背政策規(guī)定的；但是國土年度變更調(diào)查中，種植農(nóng)作物的采伐跡地被調(diào)查為耕地，受耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”和耕地年度“進出平衡”等政策影響，無法按期開展造林更新，造成林地流失、植樹造林空間減少。

耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。森林是水庫、錢庫、糧庫、碳庫。森林對國家生態(tài)安全具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，林草興則生態(tài)興。堅持宜林則林、宜草則草、宜荒則荒、宜耕則耕的原則，科學(xué)推進綠化造林，在維護生態(tài)安全和糧食安全的前提下，統(tǒng)籌耕地和林地保護，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生態(tài)空間，支持生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，解決林耕保護矛盾。建議如下：

1.改革完善林地保有量和森林覆蓋率考核指標，優(yōu)化耕地林地空間布局。著力推動“山上換山下”，將25度以上坡耕地等不穩(wěn)定耕地和平原林地置換，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局，推動宜耕則耕、宜林則林，促進耕地、林地更加集中連片；各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各得其所、改善耕作條件、提高種糧效益的同時又能充分發(fā)揮森林生態(tài)效益。建議改革完善林地保有量和森林覆蓋率考核指標，對于因調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間布局置換林地導(dǎo)致的林地數(shù)量變化不計入林地保有量和森林覆蓋率考核指標，解決陡坡耕地“下山難”，林地“上山難”政策動力不足問題。

2.對“其他草地”中適合植樹造林的地塊調(diào)出草地分類。林草部門按照《草原法》管理7.61億畝“其他草地”（“耕地后備資源”除外），按法律規(guī)定其用途只能是草原，“其他草地”有多種形態(tài)，有山、有平地、有溝等，7.61億畝“其他草地”并不都適合草原標準，應(yīng)按照宜林則林、宜耕則耕、宜草則草的原則利用好7.61億畝“其他草地”；建議制定“其他草地”轉(zhuǎn)林地標準，結(jié)合自然資源部門年度國土變更調(diào)查與林草部門年度林草濕荒綜合監(jiān)測工作，兩部門聯(lián)合對7.61億畝“其他草地”進行系統(tǒng)調(diào)查評估；對適合轉(zhuǎn)入林地等后備資源的“其他草地”轉(zhuǎn)為林地管理，適時開展植樹造林。

3.依照規(guī)劃確定林地地類屬性，保障林地面積相對穩(wěn)定。林地是國家發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，在維護國土生態(tài)安全、保障木材及林產(chǎn)品供給中具有核心地位，在應(yīng)對全球氣候變化中具有特殊地位。我國仍是一個少林國家，森林資源總量不足，生態(tài)系統(tǒng)整體功能脆弱，經(jīng)濟社會發(fā)展需求與林地供給的矛盾依然十分突出。保障林地一定面積總量是保障國家生態(tài)安全的前提，堅持國土空間唯一性和地類唯一性，以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版，依據(jù)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》和“三區(qū)三線”劃定成果，加快編制林地保護利用規(guī)劃，按照規(guī)劃確定林地地類屬性；國土調(diào)查時不再以現(xiàn)狀改變林地地類。

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