中國國家公園體制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入頂層設(shè)計出臺、操作亟待落地的階段:中央明確提出在“十三五”期間要“建立國家公園體制、整合設(shè)立一批國家公園”。2017年9月, 《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)公布, 十九大報告中更是兩處提到國家公園。盡管中央積極推進(jìn), 但啟動近三年的國家公園體制試點進(jìn)展并不順利, 因為相比美國等發(fā)達(dá)國家, 我國的自然保護(hù)地管理中普遍存在“人、地約束”, 即內(nèi)部有大量原住民, 土地權(quán)屬大多不屬于政府。而目前體制中的“權(quán)、錢”相關(guān)制度難以突破這些約束,管理機(jī)構(gòu)無法實現(xiàn)中央要求的統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間用途管制, 也難以充分體現(xiàn)全民公益性。

《總體方案》中有兩節(jié)專門針對“權(quán)、錢”相關(guān)制度: 第三節(jié)“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”提出“管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一、分級行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機(jī)制、建立健全監(jiān)管機(jī)制”; 第四節(jié)“建立資金保障制度”的主要內(nèi)容是“建立財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”。這兩節(jié)基本闡明了中央層面對體制改革中“權(quán)、錢”相關(guān)問題的解決方案, 尤其是回答了“權(quán)、錢”難題的具體現(xiàn)實: 國家公園中哪些是國家的？哪些是地方的? 哪些歸國家管? 國家能管好嗎? 地方舍得嗎? 地方舍的是什么? 得的是什么? 筆者將從以下四方面對《總體方案》中“權(quán)、錢”相關(guān)問題的解決方案進(jìn)行解析。

普達(dá)措國家公園屬都湖景觀（鐵偉攝）

1 統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)并賦權(quán)

第三節(jié)的內(nèi)容聚焦“統(tǒng)一”, 這在國家公園體制“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位, 在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一,原因就是“統(tǒng)一”是國家公園體制的基礎(chǔ)。該節(jié)說清了國家公園體制建設(shè)中上下左右里外的關(guān)系——不同層級政府間、地方政府相關(guān)職能部門間、要合并的幾個保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系。國家公園體制建設(shè)要實現(xiàn)保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先的目標(biāo), 就必須抓住碎片化、多頭管理和管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清這一基礎(chǔ)性問題, 打破部門和地域的限制,強調(diào)以生態(tài)系統(tǒng)完整性的視角來整合各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)并賦權(quán), 使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門且管理機(jī)構(gòu)“有心有力”。

《總體方案》中不僅明確了“整合設(shè)立國家公園, 由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)”, 還明確了這個機(jī)構(gòu)有六大項權(quán)力: “履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會教育管理、宣傳推介等職責(zé), 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣椭苓吷鐓^(qū)的關(guān)系?？筛鶕?jù)實際需要, 授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”; 甚至發(fā)出了禁令: “國家公園建立后, 在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護(hù)地類型”。如果不能在一個完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)一地一牌、一地一主且整體公益性的體制保障, 國家公園就只是在原有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。2017年的祁連山自然保護(hù)區(qū)事件和中央環(huán)保督察中在各省自然保護(hù)區(qū)普遍發(fā)現(xiàn)的有法不依問題已經(jīng)充分說明, 即便有世界上最嚴(yán)格的(有些方面甚至是嚴(yán)苛的)《自然保護(hù)區(qū)條例》, 管理機(jī)構(gòu)如果沒有責(zé)權(quán)相當(dāng)?shù)墓芾頇?quán)也不可能依法行政, 且機(jī)構(gòu)的管理權(quán)還需要以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)。例如, 《條例》規(guī)定“核心區(qū)嚴(yán)禁任何人進(jìn)入”, 但在祁連山等多個自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)中卻存在大量采礦點, 賀蘭山國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)中甚至超過20處。

2  分級行使所有權(quán)

“統(tǒng)一”涉及到既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整, 直接影響到“權(quán)、錢”, 所以也是建立國家公園體制的難點所在。統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)是否真有權(quán)一統(tǒng)各項事務(wù)?這必須先明晰所有權(quán), 且在目前國情下只能分級行使。

分級行使所有權(quán)在2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)埋下了伏筆: “中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)”?！督夜珗@體制總體方案》中說明“全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使, 條件成熟時, 逐步過渡到全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”, 其目的就是為了歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確, 使這個統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)有“權(quán)”統(tǒng), 才有“責(zé)”管。

普達(dá)措國家公園.屬都湖秋景（鐵偉攝）

既往, 我國自然保護(hù)地的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》順承了《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》(中央深改組第30次會議通過）的相關(guān)提法, 并明確了管理機(jī)構(gòu)的資格: “國家公園作為獨立自然資源登記單元, 依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記”。中央直接行使所有權(quán)的國家公園其管理機(jī)構(gòu)就是全部資源的主人; 部分資源所有權(quán)由省級政府代理行使的國家公園，其管理機(jī)構(gòu)實際上也收回了過去常為縣級地方政府行使的所有權(quán), 且與六大項權(quán)力結(jié)合后同樣能實現(xiàn)對集體所有制資源的有效監(jiān)管。這樣, 不同層級政府間、管理機(jī)構(gòu)與地方政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系就易于分清, 地方政府相關(guān)職能部門只能對國家公園實施自然資源監(jiān)管, 而非過去的先到先得、占山為王式的交叉管理。概括來說就是, 中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)利劃分, 在資源管理上誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé), 在保護(hù)上以國家公園管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一且唯一的管理, 在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。至此, 劃進(jìn)國家公園后,哪些是國家的、哪些是地方的、哪些歸國家管, 這些問題都有了明晰的答案。

當(dāng)然, 從地方政府角度看來, 這就是實實在在的“交權(quán)”。因此,《總體方案》在關(guān)鍵地方也留了“圓角”, 包括只是部分國家公園由中央行使所有權(quán)、有過渡期、根據(jù)實際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。另外, 行使所有權(quán)也有多種實現(xiàn)方式。例如, 通過保護(hù)地役權(quán)等方式, 在不改變土地權(quán)屬的情況下實現(xiàn)資源統(tǒng)一管理。這在南方集體林比例較高的試點區(qū)已經(jīng)成為落地任務(wù), 錢江源、南山等國家公園體制試點區(qū)在試點工作中都提出了地役權(quán)應(yīng)用目標(biāo), 希望在土地權(quán)屬方面也實現(xiàn)“最嚴(yán)格地按照科學(xué)來保護(hù)”, 而非一刀切地贖買、包租和生態(tài)移民。例如, 錢江源國家公園范圍內(nèi)的集體林, 若被嚴(yán)格限定土地利用方式和強度(原來的茶山只能種有機(jī)茶且范圍不能擴(kuò)大, 其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖), 那么即便在功能分區(qū)的生態(tài)保育區(qū)也不必都進(jìn)行土地贖買和移民。

3  建立協(xié)同管理機(jī)制和財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制

從試點經(jīng)驗來看, 不僅單靠一個縣建立不了國家公園體制(10個國家公園體制試點區(qū)中有6個的范圍全部位于一個縣內(nèi)）, 單靠中央也不行, 必須通過建立協(xié)同管理、建立健全財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制, 使國家公園體制能夠落地生根。

自然資源權(quán)屬可以明晰不同層級政府的權(quán)責(zé), 但國家公園的管理中不僅有產(chǎn)權(quán)管理、資源監(jiān)管, 還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務(wù), 因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應(yīng)有事權(quán), 加大指導(dǎo)和支持力度。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責(zé)”。“支持”是指什么呢? “中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障。委托省級政府代理行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分分別出資保障。加大政府投入力度, 推動國家回歸公益屬性”。也就是說, 國家公園由中央出錢或補錢。

分級行使所有權(quán)的背后即“建立財政投入為主的多元化資金保障機(jī)制”。這樣的保障實際產(chǎn)生的效果也明確為“加大政府投入力度, 推動國家公園回歸公益屬性”。也就是財政投入資金肯定增加, 但也要多體現(xiàn)公益性,這就使原來各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)和地方政府的舍與得更清楚了: 舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、達(dá)成公益的實。

浙江錢江源國家公園齊溪田社區(qū)（張倫） 

4  建立健全監(jiān)管機(jī)制

即便有權(quán)、有錢之后, 地方政府仍然有管不好的可能,這與機(jī)構(gòu)能力、隊伍素質(zhì)、政策理解、歷史遺留問題等都有關(guān)。因此, 要加強自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管。十九大報告也提出設(shè)立專門機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行這兩方面工作,前者嚴(yán)格來說可劃歸私權(quán), 即作為所有者的管理; 后者則只能是公權(quán), 即避免所有者行使私權(quán)出現(xiàn)違背公權(quán)、損害公益的情況。自然資源監(jiān)管權(quán)是國土空間用途管制的重要內(nèi)容, 在《總體方案》中體現(xiàn)為生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)文明制度執(zhí)行等, 也包括公眾參與和社會監(jiān)督。通過多方面的監(jiān)管, 國家公園的產(chǎn)權(quán)單位更易于把握產(chǎn)權(quán)管理和治權(quán)公益的平衡。這一點是美國國家公園體制的重要經(jīng)驗, 如美國國家公園管理局(NPS)作為業(yè)主進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理, 而美國國家環(huán)境保護(hù)局(EPA)對NPS進(jìn)行環(huán)保法規(guī)履法方面的監(jiān)管, 以確保其日常管理和項目實施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。

總結(jié)起來, 有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障, 各利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利才能真正相當(dāng), 這個基礎(chǔ)上的監(jiān)管也才可能真正有效。中央不僅出錢, 還用《總體方案》指導(dǎo)各部門、各地區(qū)繼續(xù)試點國家公園體制和建設(shè)。十九大報告在此基礎(chǔ)上繼續(xù)提升了國家公園體制建設(shè)的高度, 以讓參與國家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”, 走好國家公園體制建設(shè)的全民公益大道;也希望“以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”(《總體方案》中的要求)能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢”難題，最終建成“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”(十九大報告中的要求)。