8月19日，第三屆國家公園論壇“國家公園政策創(chuàng)新與實踐探索”分論壇舉辦，匯聚了立法機構、司法系統(tǒng)、高校及地方管理部門的專家學者，圍繞國家公園法治建設、差別化管控、所有者職責、國土空間治理等核心議題展開深入研討。

與會嘉賓結合實踐案例與理論研究，為國家公園體制機制創(chuàng)新貢獻了多元視角，為下一階段高質量建設提供了路徑參考。

2024年9月和12月，國家公園法（草案）已通過全國人大常委會兩次審議，其立法進程始終是社會各界關注的焦點。全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室副主任莊曉泳指出，國家公園法的制定需統(tǒng)籌四大核心思路：一是將黨中央決策部署轉化為法律制度，二是平衡生態(tài)保護與民生發(fā)展，三是為地方創(chuàng)新預留制度空間，四是與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保法律體系銜接。他還提到了立法過程中匯總的一些集中意見，包括需進一步明確管理體制中各級部門的職責權限、完善國家公園的考核評價制度、細化核心保護區(qū)與一般控制區(qū)的管控標準、構建更加公平有效的制度、協(xié)調好生態(tài)保護和人民群眾切身利益的關系等。

從司法實踐角度，最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長劉小飛補充介紹，當前已發(fā)布生態(tài)環(huán)境和森林資源相關的司法解釋22部、指導意見24件及國家公園保護專題指導性案例45件，構建了裁判規(guī)則體系。她建議，就國家公園范圍內生態(tài)環(huán)境司法機構建設和跨行政區(qū)域的集中管轄作出細化規(guī)定，完善跨區(qū)域司法協(xié)作機制；關注國家公園區(qū)域內原有居民和合法經(jīng)營主體的權益保護，加強對訪客的行為管理和救助保障，明確野生動物致害賠償機制和標準，增加生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟的相關規(guī)定。

國家公園根據(jù)分區(qū)實行差異化管控，實際上是在破解保護與發(fā)展的平衡難題。武漢大學秦天寶教授提出，國家公園的差異化管控需以生態(tài)系統(tǒng)特性為基礎，兼顧利益訴求多元化。當前國家公園法尚未正式出臺，依靠地方立法難以解決跨省協(xié)同等實際問題。為此，他建議在國家層面立法中明確空間規(guī)劃的管制原則，同時允許地方通過細則細化操作，例如在特許經(jīng)營、訪客管理等領域，賦予地方因地制宜的調整空間。

四川省人大法制委員會副主任賀江華分享了大熊貓國家公園的協(xié)同立法經(jīng)驗。川陜甘三省通過“三省決定 四川條例”模式，在規(guī)劃銜接、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面建立了跨區(qū)域協(xié)作機制，為國家生態(tài)保護與跨區(qū)域協(xié)同治理提供了實踐方案。

國家公園是全民共有的自然生態(tài)財富，需明確其所有權屬性與所有者職責的劃分。北京大學法學院研究員鞏固指出，國家公園的建設和管護是國家基于所有權，對國家公園這一全民共有的一種特殊的自然資源的支配性管理，國家公園自然資源的所有者職責和管護職責是不可分割的整體。他建議，在國家公園法中明確國家公園作為特殊自然資源的法律身份，將國家公園的所有者職責通過委托代理機制明確交給國家公園管理機構統(tǒng)一管理，理順國有資源管理和所有者職責履行的關系，明確國家公園作為國有資源的經(jīng)營收益分配機制以及公眾參與的基本原則。

在明晰國家公園所有者權責與管理體制的基礎上，國土空間用途管制作為統(tǒng)籌生態(tài)保護與民生發(fā)展的空間紅線，成為本次論壇聚焦的另一核心議題。與會專家普遍認為，國家公園作為最嚴格保護的生態(tài)空間，需通過科學規(guī)劃實現(xiàn)全域覆蓋、全類型管控，既要守住生態(tài)保護的底線，也要為合理利用預留制度接口。

自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心劉賀指出，國家公園規(guī)劃需實現(xiàn)“全域覆蓋、全類型管控”。他以東北虎豹國家公園為例，建議通過精細化單元劃分，將生態(tài)保護、居民生產、基礎設施等要素納入統(tǒng)一空間信息平臺，建立空間單元的動態(tài)管理機制，實現(xiàn)“保護更精準、發(fā)展更有序、治理更動態(tài)”的可持續(xù)目標。

山東黃河三角洲國家級自然保護區(qū)黨工委書記、管委會主任許明德分享了陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的經(jīng)驗。通過編制國土空間總體規(guī)劃，黃河口國家公園候選區(qū)將3518平方公里陸海區(qū)域進行分類細分，定向推進保護修復項目和各類轉型規(guī)劃項目。

湖北經(jīng)濟學院鄧毅教授針對自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責在實踐中存在部分國家公園事權劃分模糊的問題，建議將所有者管理權與日常管理權分離，把所有者管理權所涉及的管理事項在各級管理機構間進行明確劃分，同時整合國家公園資源環(huán)境綜合行政執(zhí)法權，提升保護效率。

中國城市規(guī)劃設計研究院風景分院副院長陳戰(zhàn)是則從風景名勝區(qū)規(guī)劃中汲取經(jīng)驗，建議把規(guī)劃作為行使“兩統(tǒng)一”職責的抓手，在國家公園總體規(guī)劃之下，針對不同區(qū)域制定控制性詳細規(guī)劃，為后期的項目規(guī)劃許可形成依據(jù)，形成規(guī)劃到建設的有效傳導機制。

本次論壇聚焦在明晰國家公園所有者權責和國土空間用途管制權，希望通過立法明確權責劃分，通過規(guī)劃進一步完善國家公園國土空間差異化管控。通過本次論壇討論，國家公園建設的法治路徑更加清晰，差別化管控、公眾參與等機制的實踐方向進一步明確。隨著國家公園法立法進程的推進，以及協(xié)同治理、動態(tài)規(guī)劃等理念的落地，我國將逐步構建起“保護嚴格、管理高效、全民共享”國家公園體系，為全球自然保護地治理貢獻中國方案。（孔祥瑞）