人類(lèi)對(duì)自然的保護(hù)由來(lái)已久?，F(xiàn)代自然保護(hù)地的發(fā)展始于19世紀(jì), 國(guó)家公園是其第一種類(lèi)型。自美國(guó)1872年建立第一個(gè)國(guó)家公園以來(lái), 經(jīng)過(guò)140多年的發(fā)展, 世界各國(guó)陸續(xù)建立了種類(lèi)繁多、名稱(chēng)各異的自然保護(hù)地。國(guó)家公園以其自然、恢弘、壯美的景觀, 無(wú)疑是最受世人矚目和向往的圣地。

湖北神農(nóng)架?chē)?guó)家公園試點(diǎn)（楊敬元攝）

2017年7月19日, 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議審議通過(guò)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）。會(huì)議強(qiáng)調(diào),建立國(guó)家公園體制, 要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上, 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念, 堅(jiān)持山水林田湖草是一個(gè)生命共同體, 對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行功能重組,理順管理體制, 創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制, 健全法治保障, 強(qiáng)化監(jiān)督管理, 構(gòu)建以國(guó)家公園為代表的自然保護(hù)地體系。

1 設(shè)立國(guó)家公園, 優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系

國(guó)家公園是眾多自然保護(hù)地類(lèi)型中的精華、國(guó)家最珍貴的自然瑰寶、自然保護(hù)的指針、荒野區(qū)域的代表、野生生物的保護(hù)區(qū)、自然的實(shí)驗(yàn)室、吸引游客的圣地、大眾游憩的樂(lè)園、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎、最重要代表性生態(tài)系統(tǒng)的核心。根據(jù)IUCN的定義, 國(guó)家公園是指把大面積的自然或接近自然的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)起來(lái), 以保護(hù)大范圍的生態(tài)過(guò)程及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征, 同時(shí)提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)。因此, 建立國(guó)家公園的首要目標(biāo)是保護(hù)生物多樣性及其所依賴(lài)的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)過(guò)程, 推動(dòng)環(huán)境教育和游憩, 提供包括當(dāng)代和子孫后代的全民福祉。不用于大規(guī)模的旅游開(kāi)發(fā)和其他自然資源的商業(yè)性開(kāi)發(fā)。

《總體方案》明確國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地的最重要類(lèi)型之一, 屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域, 納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域管控范圍, 實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情, 國(guó)家公園應(yīng)定位為: 一是通過(guò)嚴(yán)格保護(hù)大面積具有高保護(hù)價(jià)值的自然和接近自然的陸地和海洋區(qū)域,從而保護(hù)大尺度的生態(tài)過(guò)程以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征; 二是在嚴(yán)格保護(hù)核心區(qū)、科學(xué)利用及控制訪(fǎng)客數(shù)量的前提下, 有限制地開(kāi)展科學(xué)研究、環(huán)境教育和休閑游憩活動(dòng), 從而使當(dāng)代人和子孫后代獲得自然的啟迪、休閑和精神享受的機(jī)會(huì); 三是優(yōu)化完善中國(guó)自然保護(hù)地體系、健全自然保護(hù)地管理體制, 明確劃定生態(tài)紅線(xiàn)、保障國(guó)家生態(tài)安全, 為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供支撐;四是為周邊社區(qū)提供就業(yè)、參與和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地體系中的一個(gè)新的類(lèi)型, 設(shè)立國(guó)家公園不是孤立地進(jìn)行, 也不是完全取代或替代原有的自然保護(hù)地類(lèi)型, 而是要以此為契機(jī), 制定中國(guó)國(guó)家公園和其他類(lèi)型自然保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn), 按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和框架對(duì)中國(guó)現(xiàn)有各種類(lèi)型的自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)和梳理,建立中國(guó)自然保護(hù)地管理分類(lèi)體系。目前的首要任務(wù)是制定國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn), 根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)代表性、面積適應(yīng)性和管理可行性, 明確國(guó)家公園的準(zhǔn)入條件。對(duì)現(xiàn)有的符合國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)的自然保護(hù)地直接轉(zhuǎn)為國(guó)家公園, 或者對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)符合國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)的多個(gè)自然保護(hù)地進(jìn)行整合組建國(guó)家公園, 或者在符合國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域新建國(guó)家公園。確保國(guó)家公園內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)具有國(guó)家代表性和典型性, 確保足夠大的面積以維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過(guò)程和功能的完整性, 形成科學(xué)的具有良好生態(tài)代表性的國(guó)家公園空間布局。在此基礎(chǔ)上, 對(duì)現(xiàn)有的各種自然保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)的分類(lèi), 重新確定自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園、森林公園等自然保護(hù)地的功能定位, 進(jìn)一步優(yōu)化完善中國(guó)的自然保護(hù)地體系。

湖北神農(nóng)架?chē)?guó)家公園試點(diǎn)（楊敬元攝）

美國(guó)、澳大利亞、加拿大、英國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、南非、菲律賓等國(guó)家都建立了數(shù)量巨大的自然保護(hù)地, 除了國(guó)家公園, 還包括幾種到幾十種不同類(lèi)型的自然保護(hù)地類(lèi)型。這些國(guó)家大多按照IUCN的管理類(lèi)型開(kāi)展了分類(lèi), 不僅有利于明確各種自然保護(hù)地的管理目標(biāo)和要求, 還為國(guó)際間的交流與溝通提供了便利。截至2016年7月, 在世界自然保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)(WDPA)收錄的220,452個(gè)自然保護(hù)地中, 超過(guò)2/3的自然保護(hù)地根據(jù)IUCN管理類(lèi)型進(jìn)行了分類(lèi)。特別是菲律賓參考IUCN的管理分類(lèi)建立其自然保護(hù)地綜合體系的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 值得借鑒。建立和完善中國(guó)自然保護(hù)地分類(lèi)體系, 對(duì)于理順管理體制, 創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制具有重要意義。

2  建立國(guó)家公園治理模式, 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)和治理能力提升

國(guó)家公園在中國(guó)屬新生事物, 尚處于研究和試點(diǎn)探索階段。明確國(guó)家公園體系建設(shè)和治理模式, 需充分考慮地權(quán)、物權(quán)和事權(quán)等因素, 系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跨部門(mén)和多利益方參與, 自上而下和自下而上相結(jié)合, 分步實(shí)施、穩(wěn)妥推進(jìn)。

美國(guó)、澳大利亞、法國(guó)、英國(guó)等國(guó)家, 都根據(jù)其自身的自然、歷史、文化、物權(quán)、國(guó)家治理等情況建立了相關(guān)的自然保護(hù)地和國(guó)家公園治理模式。美國(guó)是典型的由聯(lián)邦政府直接管理所有國(guó)家公園的國(guó)家, 澳大利亞主要是由州和領(lǐng)地政府管理國(guó)家公園。法國(guó)在中央設(shè)立高級(jí)別的國(guó)家公園管理局并直接由副總理領(lǐng)導(dǎo)。英國(guó)國(guó)家層面沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家公園政府管理部門(mén), 每個(gè)國(guó)家公園都由一個(gè)稱(chēng)為國(guó)家公園管理局的機(jī)構(gòu)來(lái)管理, 全國(guó)15個(gè)國(guó)家公園管理局都是國(guó)家公園管理局協(xié)會(huì)的成員。由此可見(jiàn), 這些國(guó)家的國(guó)家公園管理體制也是各有不同, 沒(méi)有統(tǒng)一的模式, 都是根據(jù)各自的政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然保護(hù)發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)來(lái)尋找有效的管理體制。

中國(guó)目前正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期, 自然保護(hù)地也經(jīng)歷了60多年的發(fā)展, 現(xiàn)有的自然保護(hù)地體制和機(jī)制已經(jīng)不能滿(mǎn)足進(jìn)一步發(fā)展的需要, 在當(dāng)前和一定時(shí)期以?xún)?nèi), 建立獨(dú)立的中央政府管理部門(mén), 統(tǒng)一規(guī)范管理國(guó)家公園和各類(lèi)自然保護(hù)地, 有利于加速改革的進(jìn)程, 提高管理的有效性。

建立統(tǒng)一的國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理部門(mén), 不僅需要跨部門(mén)以及中央和地方的協(xié)調(diào)與配合, 而且更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府,結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變, 加強(qiáng)部門(mén)之間, 中央和地方之間, 政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人之間的協(xié)調(diào)和配合。根據(jù)中國(guó)的所有制、自然保護(hù)地類(lèi)型多、涉及部門(mén)多等國(guó)情, 建議在國(guó)家層面建立國(guó)家公園體制建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制, 作為國(guó)家層面統(tǒng)一的多部門(mén)參與機(jī)制, 協(xié)調(diào)涵蓋國(guó)家公園在內(nèi)的各類(lèi)自然保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展。在職責(zé)范圍上, 既可以參考統(tǒng)一垂直管理的模式,也可以考慮國(guó)家設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)展監(jiān)督考核, 由地方政府負(fù)責(zé)管理的模式。

湖北神農(nóng)架?chē)?guó)家公園試點(diǎn)陰裕河云海（楊敬元攝）

大多數(shù)國(guó)家的單個(gè)國(guó)家公園都有多方參與的理事會(huì)、委員會(huì)等形式的決策機(jī)制。對(duì)于不同類(lèi)型自然保護(hù)地的綜合管理, 韓國(guó)濟(jì)州的經(jīng)驗(yàn)具有參考價(jià)值。建立多方參與機(jī)制, 有利于充分考慮所涉及的國(guó)家部門(mén)、地方政府、社區(qū)等的利益和興趣, 便于國(guó)家公園更好的治理和相關(guān)決策的執(zhí)行。

3  保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性

國(guó)家公園和各類(lèi)自然保護(hù)地應(yīng)整合在統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系中, 而這些體系也應(yīng)該與更大范圍的土地、水和其他自然資源的利用方式相互整合, 實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地之間連接區(qū)域的保護(hù), 又稱(chēng)為“連通性保護(hù)”。通過(guò)國(guó)家公園和其他類(lèi)型自然保護(hù)地的綜合規(guī)劃, 可全面提升自然保護(hù)地體系的生態(tài)代表性, 均衡地保護(hù)各種類(lèi)型的生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物, 保障國(guó)家和地方的生態(tài)安全。

國(guó)家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一, 要與國(guó)家生態(tài)文明制度建設(shè)全方位結(jié)合, 不能孤立進(jìn)行。尤其是要與主體功能區(qū)規(guī)劃、劃定和管好生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)緊密結(jié)合。“堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體”, 實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國(guó)家公園和其他類(lèi)型自然保護(hù)地是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分, 必須把二者的空間規(guī)劃整合到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃之中。形成一項(xiàng)多規(guī)合一的綜合規(guī)劃, 并納入各級(jí)黨政績(jī)效考核指標(biāo)之中。

4  開(kāi)展立法, 依法保障國(guó)家公園的有效治理

根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn), 無(wú)論是國(guó)家公園的目標(biāo)、設(shè)立流程, 還是管理規(guī)章、參與人的權(quán)利義務(wù)等, 都以法律法規(guī)的形式給予了強(qiáng)有力的保障。而法國(guó)和菲律賓更在憲法中明確了國(guó)家公園的定義和目的。菲律賓通過(guò)憲法明確了其國(guó)家公園為以自然保護(hù)為主的公有土地類(lèi)型, 通過(guò)相關(guān)法案統(tǒng)一建立其綜合自然保護(hù)地體系。

目前, 中國(guó)涉及自然保護(hù)地的現(xiàn)行法律法規(guī)均是在20世紀(jì)80年代和90年代制定的, 無(wú)法體現(xiàn)目前的保護(hù)和發(fā)展重點(diǎn)以及實(shí)際管理需求, 已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家公園體制建設(shè)的要求。因此, 有必要開(kāi)展中國(guó)自然保護(hù)地和國(guó)家公園立法研究, 明確中國(guó)自然保護(hù)地體系, 盡快制定相關(guān)法律法規(guī), 同時(shí)要與現(xiàn)行各類(lèi)自然保護(hù)地及自然資源管理方面的法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致, 在執(zhí)法方面考慮中央與地方的分工合作, 鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督等。

我們正生活在一個(gè)“處在十字路口的地球”之上,面對(duì)物種喪失、生態(tài)系統(tǒng)退化和氣候變化等全球主要挑戰(zhàn)對(duì)人類(lèi)生命和福祉的巨大影響, 全世界需要慎重地選擇發(fā)展路徑和快速地行動(dòng)以扭轉(zhuǎn)環(huán)境退化, 確保一個(gè)健康和可生存的地球。建立國(guó)家公園體制、優(yōu)化和完善中國(guó)自然保護(hù)地體系, 將有利于應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn), 也必將為中華民族乃至全球可持續(xù)發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。