“國家公園大家談?國家公園法”開欄的話

2025年9月12日，《中華人民共和國國家公園法》經(jīng)第十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，將于2026年1月1日起正式施行。作為我國自然保護地領域的首部專門法律，其出臺標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設步入法治化、規(guī)范化的新階段，為守護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性、構建國土空間保護新格局、完善生態(tài)文明制度體系、維護國家生態(tài)安全筑牢了法治根基。為深入學習貫徹國家公園法，國家林草局國家公園中心與本報聯(lián)合開設“國家公園大家談?國家公園法”欄目，特邀相關專家從空間規(guī)劃、生境修復、民生改善、監(jiān)測監(jiān)管、協(xié)調機制等多元視角展開解讀，助力讀懂法治護航下的國家公園建設之道。

在國家生態(tài)文明建設的宏偉畫卷中，國家公園無疑是極為絢麗的篇章。2025年，《中華人民共和國國家公園法》的頒布，標志著我國國家公園體系建設邁入了全新的法治化階段。這部法律不僅確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，更創(chuàng)新性地提出了“將國家公園作為特定區(qū)域編制國土空間規(guī)劃”的明確要求。這一規(guī)定，為實現(xiàn)國家公園空間的精細化治理提供了堅實的法律依據(jù)，也為我們探索人與自然和諧共生的現(xiàn)代化路徑開辟了新的實踐方向。

為何要編：繪制空間藍圖的時代意義與法治內涵

國家公園的設立，旨在對我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間實施嚴格保護。這4個“最”字，精準詮釋了國家公園在我國生態(tài)安全格局中舉足輕重的地位。而如何將這份保護落到實處，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用，則需要一套系統(tǒng)、精細且具操作性的空間治理工具。國家公園國土空間規(guī)劃的編制，正是對此需求的積極響應。

從法治層面看，編制國家公園國土空間規(guī)劃是履行“兩統(tǒng)一”職責的必然要求?！秶夜珗@法》明確了國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制。這其中，“統(tǒng)一”的核心要義之一，便是在國家公園內充分行使自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復”的職責。將國家公園作為特定區(qū)域單獨編制國土空間規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，正是將這一職責從法律條文轉化為空間治理實踐的關鍵橋梁。

從管理需求看，它是實現(xiàn)從“分區(qū)管控”到“精準治理”躍升的迫切需要。《國家公園法》確立了核心保護區(qū)與一般控制區(qū)的兩級分區(qū)框架，實行差別化管控。然而，在廣闊的國家公園空間內，僅有宏觀的管控分區(qū)是遠遠不夠的。以東北虎豹國家公園為例，其面積約1.4萬平方公里，在這片廣袤的土地上，哪里禁止人類進入、哪里可以開展生態(tài)體驗、科研監(jiān)測的設施布局何處、規(guī)模強度如何、何時可以進行……這些具體問題如果缺乏清晰界定，管理人員在日常審批和監(jiān)管中將面臨“裁量依據(jù)不足”的困境。國家公園國土空間規(guī)劃的核心作用，正是通過繪制一張“統(tǒng)一、權威、可操作”的“空間藍圖”，將宏觀保護目標轉化為具體到空間單元的管理指令，從而讓保護工作真正落地，避免“一刀切”或管理空白。

從規(guī)劃體系看，它是完善國家公園頂層設計的重要拼圖。我國構建了由國家公園空間布局總體方案、國家公園國土空間規(guī)劃以及國家公園總體規(guī)劃組成的規(guī)劃制度體系。三者各有側重、相輔相成：空間布局總體方案是頂層設計，確定國家公園的宏觀戰(zhàn)略布局；國土空間規(guī)劃承上啟下，對特定國家公園內的空間資源進行長遠安排與統(tǒng)籌布局；總體規(guī)劃則聚焦于保護管理的具體實施安排。國家公園國土空間規(guī)劃的編制，使得從宏觀戰(zhàn)略到微觀管理的全鏈條統(tǒng)籌得以實現(xiàn)，為構建精細化、系統(tǒng)化的國家公園空間管控體系提供了堅實支撐。

此外，作為一個全新的國土空間規(guī)劃類型，編制國家公園國土空間規(guī)劃，也是深化“多規(guī)合一”改革、完善國土空間規(guī)劃體系的重要舉措。我國的國土空間規(guī)劃體系涵蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三類。在這一體系中，相較于永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已有相對完善的規(guī)劃支撐，作為“三線”之一的生態(tài)保護紅線，在專項規(guī)劃或詳細規(guī)劃層面的細化研究卻顯不足。國家公園作為生態(tài)保護紅線內最核心、最具代表性的區(qū)域，率先開展國土空間專項規(guī)劃的編制，正是對生態(tài)空間精細化、法治化治理需求的有力回應。它通過專門的空間規(guī)劃手段，將國家公園的主體功能定位和保護要求落到實處，為在更大范圍內實現(xiàn)生態(tài)保護紅線的精準管控探索了路徑、提供了示范。

編什么：規(guī)劃的核心任務與內容框架

國家公園國土空間規(guī)劃的根本目標，是踐行“人與自然和諧共生”的理念，在堅守生態(tài)保護第一的前提下，于“一張圖”上協(xié)調好各類空間需求，實現(xiàn)最高水平的保護和最合理的空間利用。其核心任務，是形成一套能夠指導一切保護與建設活動的空間治理方案。具體而言，規(guī)劃內容的構建可系統(tǒng)性地涵蓋以下幾個層面：

首先，是夯實規(guī)劃編制的科學基底。這需要對國家公園內的主要地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)、物種分布、各類生態(tài)資源以及社會經(jīng)濟狀況進行系統(tǒng)性地調查、梳理和評估。只有摸清家底，準確界定核心保護對象及其保護要求，才能為后續(xù)的空間布局和管控提供堅實的科學依據(jù)。

其次，是確立規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略。規(guī)劃需基于核心保護對象的保護要求，以及公眾對國家公園自然資源的合理利用需求，明確生態(tài)保護、資源利用與可持續(xù)發(fā)展之間的關系，進而設定近、中、遠期的規(guī)劃目標及相應的量化指標，提出清晰的規(guī)劃戰(zhàn)略，為整個規(guī)劃指明方向。

最為關鍵的，是統(tǒng)籌安排總體空間格局與管控規(guī)則。這是在管控分區(qū)基礎上的深化與細化。規(guī)劃可考慮結合各類分區(qū)的功能協(xié)同，充分考慮人類行為對空間的多樣化利用需求，進一步劃定更為精細的功能利用區(qū)域，如生態(tài)修復區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、游憩展示區(qū)、服務保障區(qū)等。針對每一個細化的空間單元，應進一步研究其準入內容與準入規(guī)則，這包括允許、限制或禁止的活動類型清單（即正面、負面及有條件許可清單），以及對活動規(guī)模、強度、時序等的具體規(guī)定。在此基礎上，對單元內確有生態(tài)修復、設施建設等具體實施需求的區(qū)域，可在準入條件、空間布局、建設控制要求等方面開展更深層次的細化安排。這套精細化的規(guī)則體系，是規(guī)劃從“圖紙”走向“管理”的核心。

此外，規(guī)劃可統(tǒng)籌考慮多項支撐體系的安排。這包括生態(tài)保護修復、自然資源可持續(xù)利用、歷史文化保護與活化、基礎設施保障、鄉(xiāng)村發(fā)展與社區(qū)協(xié)調、區(qū)域協(xié)同等多個維度。

怎么編：規(guī)劃編制的方法論與核心關系處理

編制一份能用、管用、好用的國家公園國土空間規(guī)劃，不僅需要明確內容，更需要有科學的方法論指導，并妥善處理好編制過程中的若干核心關系。

構建分層傳導的規(guī)劃體系，打通戰(zhàn)略落地的“最后一公里”。

我國疆域遼闊，自然條件復雜多樣，形成了生態(tài)特征各異的生態(tài)地理區(qū)，國家公園空間布局基本覆蓋了我國優(yōu)先保護的生態(tài)系統(tǒng)類型。但由于生態(tài)系統(tǒng)特征、人類活動強度差異巨大，僅依靠單一層次的規(guī)劃，極易導致“宏觀戰(zhàn)略落地難、微觀管理一刀切”。為此，可探索建立“戰(zhàn)略—戰(zhàn)術—實施”層層遞進、上下貫通的規(guī)劃編制與傳導體系。

在戰(zhàn)略層面“定目標、定格局、定底線”。完成頂層設計，明確國家公園的總體目標、空間結構和核心控制線。

在戰(zhàn)術層面強調“承上啟下、細化規(guī)則”。它將全域目標分解到基于自然地理或管理邊界劃定的具體空間單元，將原則性要求轉化為可操作的空間布局和管控規(guī)則，例如明確各單元的主導功能、準入清單和核心管控指標。

在實施層面“定點位、定指標、可操作”。針對確有建設或修復需求的特定地塊進行詳細設計，明確用地邊界、建設強度、空間形態(tài)、生態(tài)修復措施、工程建設等具體控制要求，直接指導項目實施。

為實現(xiàn)多層次規(guī)劃意圖的有效傳導，需研究建立清晰的雙向傳導機制。通過綜合運用分區(qū)、控制線、指標、名錄等管控工具，推動規(guī)劃要素自上而下精準分解落實；同時，依托下層次的實施反饋，對上層規(guī)劃進行自下而上的動態(tài)優(yōu)化調整，最終形成“規(guī)劃—管理—監(jiān)督”的閉環(huán)，構建起系統(tǒng)協(xié)同、動態(tài)適應的空間治理體系。

采取因時因地制宜的管控策略，實現(xiàn)保護與發(fā)展的動態(tài)平衡。

國家公園內并非無人區(qū)，其人為活動類型復雜多元，除生態(tài)保護、科研監(jiān)測外，還涉及社區(qū)生計、公共服務、訪客體驗等。同時，不同國家公園的生態(tài)本底、資源稟賦迥異，生態(tài)系統(tǒng)本身也具有動態(tài)特征，如物種繁殖期、遷徙廊道利用、災害應急等，都對管控策略的彈性提出了更高要求。面對這種時空差異化的管理場景，傳統(tǒng)的、靜態(tài)的、統(tǒng)一的管控模式顯然難以勝任，易導致“管不住”與“管得過死”并存。

在空間維度上，規(guī)劃管控應立足“一地一策”，基于生態(tài)敏感性和功能定位，在管控分區(qū)基礎上進一步細化功能利用分區(qū)，并配套以“負面清單、有條件許可清單、正面清單”為核心的分級分類管理規(guī)則，對建設與非建設活動實施精準引導。

在時間維度上，則應引入“生境敏感期動態(tài)響應”機制，結合野生動物活動規(guī)律、資源季節(jié)性波動等生態(tài)節(jié)律，對特定區(qū)域實施靈活的管控調整。例如，在繁殖期自動關閉部分施工通道，在災害期啟動應急許可通道等。

此外，強大的技術支撐不可或缺。依托國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，進一步推動準入許可與規(guī)劃分區(qū)、用地審批、生態(tài)監(jiān)測等多系統(tǒng)聯(lián)動，實現(xiàn)“準入—監(jiān)管—反饋—優(yōu)化”的全流程閉環(huán)管理，從而全面提升空間治理的精準性與適應性。

難點與展望：邁向高水平保護的探索與思考

《國家公園法》創(chuàng)新性地提出了編制國家公園國土空間規(guī)劃的要求，但將法律要求轉化為成熟、可操作的實踐，仍有不少難點需要在下一步的探索中尋求突破。

首要的難點在于規(guī)劃事權劃分與審批程序的細化。《國家公園法》第十五條第三款作出了原則性授權，但規(guī)劃編制與審批的具體權限如何配置、程序如何設計，仍有待明確。例如，國家公園主管部門、管理機構和所在地人民政府在規(guī)劃編制、審查、報批等環(huán)節(jié)的職責如何界定？審批流程是遵循一般國土空間規(guī)劃程序，還是為國家公園這一特定區(qū)域設立特殊通道？如何實現(xiàn)國家公園規(guī)劃與省級國土空間總體規(guī)劃的有效對接和法定化確認？這些都是亟待厘清的關鍵制度問題。

其次，規(guī)劃編制的技術方法也面臨挑戰(zhàn)，需要持續(xù)創(chuàng)新。每個國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺產(chǎn)和生物多樣性都具有獨特性，其對人類活動的敏感性、相互作用機制也各不相同。這意味著，規(guī)劃編制的技術路線和方法不能“照搬照套”，必須根據(jù)不同的保護對象和生態(tài)過程進行定制化的調整與創(chuàng)新。這要求我們不斷深化對各類生態(tài)系統(tǒng)內在規(guī)律的認識，發(fā)展出更具針對性的空間分析、評估和規(guī)劃技術。

最后，相關規(guī)劃的協(xié)同機制有待在實踐中不斷完善。國家公園國土空間規(guī)劃應探索在縱向和橫向兩個維度實現(xiàn)有機協(xié)同。縱向上，如何與國家公園總體規(guī)劃在功能定位、主要內容、管控要求和實施安排上形成互補而非重復，明確二者在內容深度、約束效力和管理分工上的界限？橫向上，如何與所在地的省、市、縣級國土空間總體規(guī)劃在“三區(qū)三線”劃定、空間結構布局和用途管制規(guī)則上有效對接，避免出現(xiàn)管控空白或約束沖突？這需要在技術標準、協(xié)調機制和實施監(jiān)督等方面進行更深層次的探索。

展望未來，國家公園國土空間規(guī)劃的探索與實踐，是生態(tài)文明體制改革與國土空間規(guī)劃改革相結合的一項重要舉措。它不僅是實現(xiàn)國家公園統(tǒng)一空間用途管制的技術工具，更是處理保護與發(fā)展復雜關系、實現(xiàn)人與自然和諧共生的空間治理平臺。隨著《國家公園法》的深入實施和相關實踐的持續(xù)推進，我們有信心能夠逐步破解當前面臨的難題，織就一張既能守護好最美國土生態(tài)底色，又能承載起民生改善與全民共享愿景的國家公園空間藍圖，為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)，為全球生態(tài)治理貢獻中國智慧。

（作者徐小黎系自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心副主任、研究員；劉賀系自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心高級規(guī)劃師；蔣文君系江蘇省常州市規(guī)劃設計院高級規(guī)劃師）

來源：中國綠色時報

原標題：依法科學織就國家公園空間藍圖 ——對國家公園國土空間規(guī)劃編制的若干思考

作者：徐小黎 蔣文君 劉賀